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《中华人民共和国公共文化服务保障法》条文解读(二) 2017/11/15
【来源】浙江省文化厅 【日期】2017/11/15 【打印】

第三十七条 国家鼓励公民主动参与公共文化服务,自主开展健康文明的群众性文化体育活动;地方各级人民政府应当给予必要的指导、支持和帮助。

  居民委员会、村民委员会应当根据居民的需求开展群众性文化体育活动,并协助当地人民政府有关部门开展公共文化服务相关工作。

  国家机关、社会组织、企业事业单位应当结合自身特点和需要,组织开展群众性文化体育活动,丰富职工文化生活。

  本条是关于鼓励公民、居民村民自治组织、机关组织企事业单位三类主体参与公共文化服务的规定。

  一、国家鼓励公民主动参与公共文化服务。这是因为人民群众既是公共文化服务的对象,也是文艺创作和文化活动的主体。群众自创自办、自编自演、自娱自乐的文化活动,往往人气旺、花钱少、效果好,最能有效地体现群众主体地位,对于激发人民群众的文化自觉和文化自信,具有重要意义。

  二、自主开展健康文明的群众性文化体育活动。这是指人民群众广泛参与,自愿自发、自己投资、不以营利为目的的自娱自乐的文化活动,具有鲜明的群众自我创造、自我表现、自我服务、自我教育特色。如广场文化活动、社区文化活动、民俗文化活动、节庆文化活动,以及其他各类自发性文化活动等。

  三、地方各级人民政府应当给予必要的指导、支持和帮助。这是指各级党委、政府和文化部门,应当加大政策指引、资金扶持和专业指导,搭建平台、创新机制,增设场地、增添设备,加强辅导、扩大激励,灵活采取评级、汇演、竞赛和表彰机制,鼓励和支持公民开展各种类型的特色群众文化活动。重点支持常年活跃的基层文艺骨干和文化能人,着力扶持受到欢迎的群众文艺团队或演出团体等。

  四、居民村民自治组织参与公共文化服务的责任。城市社区和农村基层是公民日常生活所在区域。居民委员会、村民委员会应当按照属地化管理原则,关注辖区内居民文化需求,组织开展形式多样、广泛经常的社区文化活动。如以提高文化艺术素养为目的的文艺活动,以强身健体为目的的体育文化活动,以增加道德修养、知识技能为目的的文化教育活动,以提高科学意识、法治意识为目的的普及活动等。

  居民委员会、村民委员会应当协助当地人民政府有关部门,管好用好基层综合性文化服务中心、文化广场等城乡基层文化设施;协助开展参与式管理,健全民意表达和监督机制,引导居民、村民参与公共文化服务项目规划、建设、管理和监督,维护群众的文化选择权、参与权和自主权。

  五、机关、企事业单位参与公共文化服务的责任。国家机关、社会组织、企业事业单位是公民工作生产的场所。这些单位,应当依据自身特点和需求,推进机关文化、组织文化、企业文化建设,以富有时代感的内容形式,组织开展群众性文化体育活动,吸引广大职工参与,以密切干群关系、缓解工作压力、维系人际交往,增加组织的凝聚力。

  第四十条 国家加强民族语言文字文化产品的供给,加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制和在民族地区的传播,鼓励和扶助民族文化产品的创作生产,支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动。

  本条是关于加强民族地区公共文化服务的规定。

  加强民族地区公共文化服务,满足民族地区群众基本文化需求,对于提高各族群众文化素养、促进民族团结和社会稳定、提高文化认同和国家认同,增强中华民族凝聚力具有重要而深远的意义。

  一、加强民族语言文字文化产品的供给。党和国家一贯十分重视民族地区文化工作,为了提高民族地区公共文化服务能力和水平,实施了一系列定向支持少数民族地区的文化惠民工程。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》就进一步加强民族地区公共文化服务作出了部署。按照本法,国家将长期持续推进并加强民族语言文字文化产品的供给,开办少数民族语言的频率频道,提高少数民族语言节目译制、制作、播映和传输覆盖能力,加强少数民族文字及双语出版物的出版发行和少数民族语言文艺作品的创作,以及推进少数民族语言文字网站建设。

  二、加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制和在民族地区的传播。多年来,国家新闻出版广电总局持续加强民族文字出版基地建设、党报党刊和民族文字出版单位设施建设及设备配套,面向少数民族地区的公共文化产品生产供给能力显著上升。“十三五”期间,国家将持续加大投入力度,加强少数民族语文翻译出版工作,逐步增加中华古今优秀科学、历史、人文艺术经典,以及优秀影视作品的翻译出版,扩大国家广播电视电影在民族地区传播的有效覆盖,进一步加强优秀公共文化产品的民族语言文字译制和在民族地区的传播。

  三、鼓励和扶助民族文化产品的创作生产。大力鼓励和扶助民族文化产品的创作生产是弘扬和发展中华文化的题中之义。鼓励和扶助民族地区文化产品创作生产,一要秉持平等的态度,切实尊重少数民族文化艺术的特点和规律,维护好民族文化艺术的多样性。二要加大投入、完善设施、培养人才、壮大队伍,确保民族特色文艺创作长期健康持续发展。三要遵循规律、创新机制、增强活力、扩大传播,促进民族文化创造性转化和创新性发展。各级地方人民政府及文化部门,要积极扶持民族地区文艺院团发展,发挥群星奖、国家舞台艺术精品工程项目、国家艺术基金项目支持等作用,鼓励和扶助民族地区文艺工作者深入基层、深入群众、深入生活,创作生产更多体现民族风采和时代精神的优秀文艺作品。

  四、支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动。民族地区群众大多能歌善舞,文化体育活动既是民族地区“小聚居”群体传承、教育、认同的主要方式,也是各民族“大杂居”相互交流、欣赏、切磋、学习、融合的主要方式。国家和各级地方人民政府、文化部门和公益性文化单位,支持开展具有民族特色的群众性文化体育活动,一要深入发掘少数民族优秀传统文化内涵,尊重、传承和弘扬少数民族优秀传统文化。二要加强政策扶助、资金支持和资源供给,协助策划举办具有民族特色的文化体育活动。三要重视发挥少数民族文化重要节日、纪念日的功能和效应,提高民族特色文化体育活动的影响力、感召力和参与率。四是要鼓励和支持各级各类公益性文化设施和单位,为少数民族群众开展文化体育活动提供组织指导、设计策划、培训辅导、引领提升等服务,努力培育一批特色鲜明、内容新颖、形式多样的少数民族文化和体育活动品牌,活跃民族地区文化生活。

  第四十一条 国务院和省、自治区、直辖市人民政府制定政府购买公共文化服务的指导性意见和目录。国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当根据指导性意见和目录,结合实际情况,确定购买的具体项目和内容,及时向社会公布。

  本条是关于各级人民政府购买公共文化服务的规定。

  政府面向全社会购买公共文化服务,既是深入推进依法行政、转变政府职能、建设服务型政府的重要环节,也是规范和引导社会组织健康发展、推动公共文化服务社会化发展的重要途径,对于进一步深化文化体制改革,丰富公共文化服务供给,提高公共文化服务效能具有重要意义。

  全面实施政府购买公共文化服务。2013年9月国务院办公厅下发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,就政府向社会力量购买公共服务做出了总体安排部署。本法条在以往政策和实践基础上进一步上升到立法高度。

  法条中“指导性意见”是指国务院和省、自治区、直辖市需向社会公开发布文件,将政府实施购买公共文化服务的目的、意义、品种、范围、服务对象、参与主体、参与程序、提供要求等告知全社会。2015年5月,国务院办公厅转发了文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》,并配套印发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》,该目录共包含5大类38项内容,各部门和各地区可以结合实际,制定出台更加详细、具体的购买目录,做好政府购买公共文化服务工作。

  国务院有关部门应当根据国务院指导意见和目录确定购买项目和内容。国务院有关部门,主要指文化部、财政部、国家新闻出版广电总局、国家体育总局等部门。科技、教育等部门,工会、共青团、妇联等人民团体也与公共文化服务相关。这些部门或团体,应当根据国办转发的《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》和《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》,结合所在部门、团体的实际,确定购买公共文化服务的项目和内容,并及时向社会公布。根据指导意见的精神,目前,文化部已经印发了《向社会力量购买公共文化服务管理暂行办法》和文化部机关购买公共文化服务具体目录,文化部机关购买公共文化服务工作已经有序开展。国家新闻出版广电总局也正在制定局机关适用的购买服务文件。中央部门在购买公共文化服务方面主要发挥引导和示范作用,直接购买并向公众提供的公共文化服务相对较少,购买工作主要应由地方承担。

  县级以上地方人民政府应根据国务院或所在省(区、市)指导意见和目录确定购买项目和内容。本法条规定,县级以上地方人民政府应根据国务院和省、自治区、直辖市公开发布的购买公共文化服务的指导性意见和目录,结合实际情况,确定本级政府购买公共文化服务的项目和内容。其中,地市、县域的人口适中,发展较为均衡,适于结合当地实际,实事求是、因地制宜地确定具有实际可操作性的购买公共文化服务的项目和内容。结合本地实际,一是结合当地经济社会发展实际和公共财力许可,量力而行、尽力而为。二是结合当地群众需求特点和行为偏好精准提供,增加有效供给,提高供给效能。

  第四十二条 国家鼓励和支持公民、法人和其他组织通过兴办实体、资助项目、赞助活动、提供设施、捐赠产品等方式,参与提供公共文化服务。

  本条是关于对社会力量参与公共文化服务方式的规定。

  公共文化服务必须坚持以政府为主导,但并不意味着政府要事无巨细地直接承办公共文化事务、提供公共文化产品。鼓励社会力量参与公共文化服务,一方面可极大地丰富公共文化产品的品种结构,增加公共文化服务供给总量,另一方面可以更好地引入市场竞争机制,提高公共文化服务的供给效能。本法条对国家鼓励和支持社会力量参与公共文化服务的方式做出了规定。

  “兴办实体”是指社会力量充分发挥其人才、资金、技术、项目等优势,通过投资兴办民办博物馆、图书馆、电影院、剧院、音乐厅、美术馆、文体活动中心、农家书屋、农家文化大院及其他文化服务设施的方式参与公共文化服务。

  “资助项目”是指社会力量通过捐助现金、物品,采取一次性或分期的方式,资助文化设施及其他文化项目建设的方式参与公共文化服务。

  “赞助活动”是指社会力量通过提供人力、物力、财力,以冠名、宣传企业等形式,赞助公益性文化活动,社会力量可从中取得有利于自身的形象传播效果。

  “提供设施”是指社会力量通过免费或优惠方式,转借租赁自有设施支持公益性文化服务,或开放自有文化设施面向社会公众提供公益性文化服务。

  “捐赠产品”是指社会力量结合自身特点,通过捐赠与公共文化服务设施运行、活动开展、展览展示及艺术创作相关的装备、器材、耗材及作品、产品的方式参与公共文化服务。

  国家鼓励的这些方式,来自于对各地社会力量参与公共文化服务实践的提炼和归纳,随着社会力量参与公共文化服务逐渐向纵深发展,或将不断产生新的方式或路径。国家也将逐步完善鼓励政策,提高政策支持力度,细化支持的措施。

  第四十五条 国务院和地方各级人民政府应当根据公共文化服务的事权和支出责任,将公共文化服务经费纳入本级预算,安排公共文化服务所需资金。

  本条是关于公共文化服务经费保障机制的规定。

  公共文化服务是政府的责任,必须由各级财政纳入预算予以保障。

  一、划分中央和地方公共文化服务的事权和支出责任。国务院《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)明确指出:对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权,如跨省(区、市)重大基础设施项目建设、环境保护与治理、公共文化等,根据财政事权外溢程度,由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。因此,公共文化服务的事权和支出责任是由中央和地方共同承担。

  本法第七条对国务院和地方各级人民政府在公共文化服务工作上的职责做出了规定。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求,合理划分各级政府基本公共文化服务支出责任,建立健全公共文化服务财政保障机制。

  二、公共文化服务经费的测算。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》和《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》要求,县级以上各级政府按照标准科学测算所需经费,将基本公共文化服务保障资金纳入财政预算,落实保障当地常住人口享有基本公共文化服务所需资金。因此,公共文化服务经费的测算要按照国家基本公共文化服务指导标准和省级基本公共文化服务实施标准,针对标准所规定的基本服务项目和内容,并以本行政区常住人口为依据进行测算,以保障本地常住人口均能享受到基本公共文化服务。

  三、将公共文化服务经费纳入本级预算予以安排。近年来,中央出台了一系列文件,要求将公共文化服务经费纳入财政预算。例如党的十七届六中全会明确提出了将公共文化产品、服务项目、活动纳入经常性财政支出预算的经费保障要求。本条规定是对现行政策文件有关规定的法律确认,使公共文化服务经费保障上升到了法律层面。

  预算法第十三条规定,经人民代表大会批准的预算,非经法定程序,不得调整。将公共文化服务所需经费纳入本级预算,是具有法律约束力的制度安排,有利于促进各级政府将公共文化服务的财政支出责任落到实处,防止有关财政经费的挪用和滥用,并接受人大的监督。

  本条规定要求根据预算“安排”公共文化服务所需资金,与以往文件提出“落实”公共文化服务所需资金不同。安排,强调根据预算从财政资金中事先安排好资金,体现主动性和强制性,有利于资金提前到位;落实,则包括采用多种筹资渠道,在事前、事中和事后筹措所需资金。

  第五十条 公民、法人和其他组织通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,捐赠财产用于公共文化服务的,依法享受税收优惠。

  国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金,专门用于公共文化服务。

  本条是关于国家鼓励向公共文化服务捐赠和设立公共文化服务基金的规定。

  一、 捐赠财产用于公共文化服务依法享受税收优惠

  捐赠财产用于公共文化服务,是捐赠人自愿、无偿的奉献行为,应该受到鼓励和提倡。许多国家对慈善捐赠给予一定的税收优惠,我国也有类似的规定。《中华人民共和国公益事业捐赠法》第三条明确将文化事业列为公益事业。向公共文化服务捐赠的个人和企业以及其他组织,可以依照我国公益事业捐赠法等有关法律法规的规定享受税收等方面的优惠。

  (一)捐赠途径的规定。根据我国现行有关规定,捐赠人只有向具有公益性捐赠税前扣除资格的公益性社会团体、公益性非营利事业单位或者县级以上人民政府及其部门进行捐赠,才能享受税收优惠。例如,公益事业捐赠法第二条明确了自然人、法人或者其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产,用于公益事业的,适用本法。

  企业所得税法实施条例第五十一条规定,企业所得税法第九条所称公益性捐赠,是指企业通过公益性社会团体或者县级以上人民政府及其部门,用于公益事业捐赠法规定的公益事业的捐赠。

  (二)具体的税收优惠政策。本法没有规定捐赠享受税收优惠的具体内容,需要依照企业及个人所得税法及其实施条例等法律法规来确定。

  根据个人所得税法及其实施条例,个人将其所得通过中国境内的社会团体、国家机关向教育和其他社会公益事业以及遭受严重自然灾害的地区、贫困地区进行捐赠,捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分,可以从其应纳税所得额中扣除。根据企业所得税法及其实施条例,企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除。

  二、国家鼓励通过捐赠等方式设立公共文化服务基金

  根据国务院颁布、2004年6月1日实施的《基金会管理条例》规定,基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,依照该条例的规定成立的非营利性法人。基金会的活动宗旨是通过资金资助推进科学研究、文化教育、社会福利和其他公益事业的发展。

  公共文化服务基金应按照国家有关基金会管理的规定来管理基金。《基金会管理条例》规定,基金会应当根据章程规定的宗旨和公益活动的业务范围使用其财产。基金会的财产及其他收入受法律保护,任何单位和个人不得私分、侵占或者挪作他用。基金会接受的捐赠,根据基金会章程的规定进行管理。

  第五十三条 国家鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织,推动公共文化服务社会化、专业化发展。

  本条是关于鼓励和支持公共文化服务领域社会组织发展的规定。

  社会组织是政府以社会化机制和方式提供公共文化服务的主要依靠力量之一。党的十八届三中全会明确要求,要推动公共文化服务社会化发展,培育和发展文化类非营利组织;中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出要培育和规范文化类社会组织;本条明确鼓励和支持公民、法人和其他组织依法成立公共文化服务领域的社会组织。

  一、公共文化服务领域的社会组织

  中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》将社会组织的形态界定为文化类行业协会、基金会、民办非企业单位等社会组织。

  行业协会是指介于政府、企业之间,商品生产者与经营者之间,并为其提供服务、咨询、沟通、协调的文化类社会中介组织,扮演着政府与企业的桥梁和纽带。基金会是指利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产,以从事公益事业为目的,按照《基金会管理条例》的规定成立的非营利性法人,是一种民间非营利组织。

  根据国务院1998年10月颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》,民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。

  二、对公共文化服务领域社会组织的鼓励和支持

  在我国,公共文化服务领域的社会组织发展的主要矛盾是发育程度低、单位数量少、发展不够规范。真正符合依法在登记管理部门登记、具有比较健全的内部治理结构和管理制度、具有独立承担民事责任能力要求的社会组织还很少,多数还不能成为承接政府购买公共文化服务的社会组织。

  鼓励和支持公共文化服务领域的社会组织重点需要做好以下工作:首先,需要宣传普及公共文化服务领域社会组织在现代公共文化服务体系建设中的作用。其次,简化公共文化服务领域社会组织的登记手续。第三,政府购买公共文化服务的项目、资金向社会组织倾斜,拓展社会组织的资金来源渠道。第四,加强政府监管和社会监督,引导和指导公共文化服务领域社会组织建立健全内部治理结构。国务院办公厅转发文化部等部门《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》,为鼓励和引导社会力量进入公共文化领域提供了有效路径。

  社会组织的性质是非营利组织。为了支持非营利组织的发展,各国往往对其获得的捐赠或运营产生的收益有税收上的优惠。我国企业所得税法第二十六条明确规定,符合条件的非营利组织的收入为免税收入。

  第五十五条 县级以上人民政府应当建立健全公共文化服务资金使用的监督和统计公告制度,加强绩效考评,确保资金用于公共文化服务。任何单位和个人不得侵占、挪用公共文化服务资金。

  审计机关应当依法加强对公共文化服务资金的审计监督。

  本条是关于对公共文化服务资金使用进行统计公告、审计监督的规定。

  一、建立健全公共文化服务资金使用的监督制度。主要体现为建立健全各级人民政府审计机关的审计监督、财政部门的财政监督和文化行政部门的内部监督。

  根据《财政部门监督办法》(财政部2012年第69号令),财政部门可依法对公共文化服务资金的预算编制、执行、调整和决算情况进行监督,监督结果可以作为预算安排的重要参考依据。根据审计法和审计署《关于内部审计工作的规定》以及本法的有关规定,文化系统应建立内部审计监督制度。

  二、建立健全公共文化服务资金使用的统计公告制度。由于缺少法律法规约束,公共文化统计实践中还存在漏报、误报、迟报、不报的现象,需要逐步加以规范。本条从法律上确立了公共文化服务资金使用的统计公告制度,将为监督资金使用、加强绩效考评、辅助公共文化决策提供重要依据。

  统计公告制度主要分两种情况:一种是国家统计,即由国家统计机构和统计人员依照统计法规定,对公共文化经费独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权。另一种是系统内部统计,即文化行政部门、事业单位和其他社会力量举办的公共文化机构,必须依照统计法和本法,填报公共文化统计调查表,提供公共文化统计调查所需要的统计资料。

  统计公告作为国家统计工作的一部分,各级负责统计公告工作的单位和人员,必须树立法制观念,不得虚报、漏报、拒报、迟报、伪造和篡改。任何单位和个人不得以任何借口阻碍统计公告人员依法履行统计公告义务。

  三、加强绩效考评。加强绩效考评可以对资金使用的过程和结果进行考核与评价,在确保资金支出合理性的基础上,强化对资金使用效能的监督和评价。为推进预算绩效管理工作,财政部2011年印发了《财政支出绩效评价管理暂行办法》,就规范财政支出绩效评价行为,建立科学、合理的绩效评价管理体系,提高财政资金使用效益做出了具体规定。

  四、加强对公共文化服务资金的审计监督。我国审计法规定,国家实行审计监督制度。由国家审计机关依照审计法对有关部门和单位使用公共文化服务资金的情况进行审计监督,是审计法规定的一种重要的国家财政、财务监督制度。各级人民政府审计机关应当将公共文化服务资金的使用情况纳入审计监督计划,加强事前、事中和事后的综合审计监督。

  根据审计法和本法的规定,文化行政部门、使用公共文化服务资金的公共文化机构等,都是法律所规定的被审计单位,应当依法接受国家审计机关的审计监督。

  第五十六条 各级人民政府应当加强对公共文化服务工作的监督检查,建立反映公众文化需求的征询反馈制度和有公众参与的公共文化服务考核评价制度,并将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据。

  本条是关于加强监督检查,建立有公众参与的需求征询反馈制度和服务考核评价制度的规定。

  加强对公共文化服务工作的监督检查,确保公共文化产品和服务的提供能够围绕人民群众文化需求有序开展,是建设服务型和责任型政府的具体体现。

  一、反映公众文化需求的征询反馈制度。目前,我国公共文化产品供给与群众文化需求还存在一定程度的脱节。本法在总则中明确了公共文化服务坚持以人民为中心的发展方向,就是强调公共文化服务要尊重人民群众的主体地位,必须围绕人民群众的文化需求展开。

  中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确要求建立群众文化需求反馈机制,及时准确了解和掌握群众文化需求,制定公共文化服务提供目录,开展“菜单式”“订单式”服务,就是要通过把握公众文化需求,有针对性地设计和提供公共文化产品,切实解决目前公共文化产品供给与群众文化需求脱节的问题。本条规定建立反映公众文化需求的征询反馈制度,是对中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》有关精神的进一步确认,体现了对人民群众的文化参与权和表达权的尊重。

  二、公众参与的公共文化服务考核评价制度。公众是公共文化服务的接受者和消费者,公众评价是衡量公共文化服务水平的重要尺度。中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》明确提出,要完善公共文化服务质量监测体系,研究制定公众满意度指标,建立群众评价和反馈机制。

  本条明确规定了建立公众参与的公共文化服务考核评价制度,将公众评价纳入公共文化服务考核评价体系。在本法中,考核评价机制引入公众参与是一以贯之的思想,如第二十三条关于公共文化设施使用效能评价,规定各级人民政府应当建立有公众参与的公共文化设施使用效能考核评价制度。

  三、考核评价结果的运用。为了强化考核评价的刚性和严肃性,必须注重考核评价结果的运用,建立健全绩效考核和问责机制。

  中办、国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求,建立公共文化机构绩效考评制度,考评结果作为确定预算、收入分配与负责人奖惩的重要依据。在《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》的实施机制中,也明确提出对绩效评价结果优良的地区予以奖励。文化部、各省级文化行政部门会同有关部门建立了对标准实施情况的动态监测机制和绩效评价机制,对考核较差的进行通报批评,对好的做法和经验及时总结、推广。本条规定将考核评价结果作为确定补贴或者奖励的依据,是将已有政策提升为法律规定。

  第五十八条 违反本法规定,地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门未履行公共文化服务保障职责的,由其上级机关或者监察机关责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

  本条是关于公共文化服务保障的责任主体的规定。

  政府的基本职能是公共性的制度供给和产品供给。公共文化服务的提供主体是政府。政府虽然可以采用购买服务等各种形式使公民、法人或其他组织等参与到公共文化服务供给中来,但是,公共文化服务保障的责任主体是政府。

  本条所指政府包括地方人民政府和县级以上人民政府有关部门。地方人民政府是指省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、镇、民族乡、街道的人民政府。县级以上人民政府有关部门是指中央、省、自治区、直辖市、自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市、市辖区的与公共文化服务相关的职能部门。

  地方人民政府及其有关部门不履行公共文化服务保障职责要承担行政责任,分为以下两种情况。

  一是责令限期改正。责令限期改正的对象,是地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门。提出限期改正要求的主体,是上级机关或者监察机关。行政监察机关可以对本级人民政府各部门及其公务员的执法、廉政、效能情况进行监察,并根据检查、调查结果,提出监察建议。责令限期改正就是要求相关政府和部门在一定期限内纠正未履行公共文化服务保障职责的行为,以维持法定的秩序或者状态。这一行为具有事后救济性。

  二是依法给予行政处分。处分对象,是直接负责的主管人员和其他直接责任人员。处分主体,是上述人员的任免机关或者监察机关。前提是“情节严重”,一般是指未履行公共文化服务保障职责具有社会危害性。行政处分种类有六种,分别是警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

  第五十九条 违反本法规定,地方各级人民政府和县级以上人民政府有关部门,有下列行为之一的,由其上级机关或者监察机关责令限期改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分:

  (一)侵占、挪用公共文化服务资金的;

  (二)擅自拆除、侵占、挪用公共文化设施,或者改变其功能、用途,或者妨碍其正常运行的;

  (三)未依照本法规定重建公共文化设施的;

  (四)滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。

  本条是地方人民政府和县级以上人民政府有关部门履行公共文化服务职责过程中出现违法行为的行政责任的规定。分为以下四种情况:

  第一,侵占、挪用公共文化服务资金和公共文化设施。所谓侵占,是指国家工作人员或受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,未经合法批准,利用职务便利条件,将公共文化服务资金、设施非法占为己有。所谓挪用,是指国家工作人员或受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,未经合法批准,利用职务便利条件,将公共文化服务资金、公共文化设施挪作其他用途,但准备日后退还。侵占和挪用的区别在于,侵占涉及所有权,挪用涉及使用权。

  第二,擅自拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途。因城乡建设确需拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途的,应当依照有关法律、行政法规的规定重建、改建。

  第三,未依照本法规定重建公共文化设施。因城乡建设确实需要拆除公共文化设施,或者改变其功能、用途,需遵循严格的程序。一是有关地方人民政府在作出决定前,应当组织专家论证,并征得上一级人民政府文化行政主管部门同意,报上一级人民政府批准。涉及大型公共文化设施的,上一级人民政府在批准前,应当举行听证会,听取公众意见。二是重建、改建的公共文化设施的建筑面积、设施配置标准等不得降低。三是重建、改建工作应当坚持先建设后拆除或者建设、拆除同时进行的原则。

  第四,滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊。行政管理部门应依法履行职责,忠于职守。本条所指的滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,属于情节轻微,造成的损失不大,属于一般违法行为,可以追究行政责任。如果滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的,依照刑法的规定构成犯罪。

  违反上述规定,应承担的行政责任如下:(1)由其上级机关或者监察机关责令限期改正;(2)情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

  第六十条 违反本法规定,侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的,由县级以上地方人民政府土地主管部门、城乡规划主管部门依据各自职责责令限期改正;逾期不改正的,由作出决定的机关依法强制执行,或者依法申请人民法院强制执行。

  本条规定了侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的法律责任。

  本法第十六条规定,公共文化设施的建设用地,应当符合土地利用总体规划和城乡规划,并依照法定程序审批。任何单位和个人不得侵占公共文化设施建设用地或者擅自改变其用途。因特殊情况需要调整公共文化设施建设用地的,应当重新确定建设用地。调整后的公共文化设施建设用地不得少于原有面积。新建、改建、扩建居民住宅区,应当按照有关规定、标准,规划和建设配套的公共文化设施。违反本法第十六条的行为有以下两种情况。

  一是侵占公共文化设施的建设用地。依据土地管理法和城乡规划法的规定,城市基础设施用地和公益事业用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得。在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。在城乡规划中应充分考虑公共文化服务设施的用地需求,在交通便利、城乡居民集中的区域预留充分的建设用地,确保公共文化服务设施建设的土地供给。侵占公共文化设施的建设用地,是指违反上述法律程序,侵占已获得建设用地规划许可证、用于公共文化设施的预留建设用地。

  二是擅自改变公共文化设施建设用地的用途。每一种土地用途都是经过登记的。改变土地用途是指改变原本登记的土地用途,要经过审批。依法改变土地权属和用途的,应当办理土地变更登记手续。建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地;确需改变土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。城乡规划法第三十五条规定,基础设施、公共服务设施用地和生态环境用地,一经批准不得擅自改变用途。因此,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。如果没有经过法定程序,擅自改变公共文化设施建设用地的用途,属于违法行为。

  违法侵占公共文化设施的建设用地或者擅自改变其用途的,应承担以下法律责任。

  第一,侵占公共文化体育设施建设预留地或者改变其用途的,不符合土地利用总体规划而非法占用土地新建建筑物和其他设施的,依据土地管理法第七十六条处理,由土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门依据各自职责责令限期改正。

  第二,在土地行政主管部门、城乡规划行政主管部门给定的期限内没有改正的,由作出决定的机关依法强制执行,或者依法申请人民法院强制执行。

  第六十一条 违反本法规定,公共文化设施管理单位有下列情形之一的,由其主管部门责令限期改正;造成严重后果的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:

  (一)未按照规定对公众开放的;

  (二)未公示服务项目、开放时间等事项的;

  (三)未建立安全管理制度的;

  (四)因管理不善造成损失的。

  本条规定了公共文化设施管理单位不履行本法第三十一条、第二十一条、第二十二条法定义务的行政责任。

  本条规定的责任主体是公共文化设施管理单位。公共文化设施管理单位,负责公共文化设施的维护,为公众提供公共文化服务。

  一是按照国家规定对公众开放,提供服务。公共文化设施应当根据其功能、特点,按照国家有关规定,向公众免费或者优惠开放。如果按照国家有关规定应该免费开放的,却向公众收取费用,或者按照国家有关规定应该向老年人、学生等群体优惠开放的,却没有优惠,就属于未按照规定对公众开放。

  二是公示服务项目、开放时间等事项。公共文化设施管理单位应当公示服务项目和开放时间;临时停止开放的,应当及时公告。

  三是建立安全管理制度,保障公共文化设施和公众活动安全。公共文化设施管理单位应当建立健全管理制度和服务规范,建立、健全安全管理制度,依法配备安全保护设施、人员,保证设施的完好,确保公众安全。

  四是保障公共文化设施和公众活动安全。公共文化设施管理单位应当建立健全安全管理制度,开展公共文化设施及公众活动的安全评价,依法配备安全保护设备和人员,保障公共文化设施和公众活动安全。“因管理不善造成损失”,是指因为没有建立健全安全管理制度或者没有依法配备安全保护设备和人员,如没有配备消防设备或安全人员,因此而引起的损失。“损失”既包括公共文化设施的财产损失,也包括公众安全、人身健康方面的损失。

  公共文化设施管理单位违反本条规定,由其主管部门责令限期改正。如果造成严重后果,则对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由任免机关或监察机关根据相关规定给予行政处分。考虑到本条涉及的范围较广,所指的“造成严重后果的”,应当结合相应的法律、行政法规和司法解释来加以确定。

  第六十二条 违反本法规定,公共文化设施管理单位有下列行为之一的,由其主管部门或者价格主管部门责令限期改正,没收违法所得,违法所得五千元以上的,并处违法所得两倍以上五倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得五千元以下的,可以处一万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分:

  (一)开展与公共文化设施功能、用途不符的服务活动的;

  (二)对应当免费开放的公共文化设施收费或者变相收费的;

  (三)收取费用未用于公共文化设施的维护、管理和事业发展,挪作他用的。

  本条规定了公共文化设施管理单位不履行本法第三十条、第四十五条法定义务的行政责任。

  涉及本条的违法情形包括三种情况:

  第一,开展与公共文化设施功能、用途不符的服务活动。公益性文化单位应当完善服务项目、丰富服务内容,创造条件向社会公众提供免费或者优惠的文艺演出、陈列展览、电影放映、广播电视节目、阅读服务、艺术培训等,并为公众开展文化活动提供支持和帮助。国家鼓励经营性文化单位提供免费或者优惠的公共文化产品和文化活动。如果公共文化设施开展的活动不在上述范围之内,或者出租设施用于与文化无关的或商业性的事项,则属于没有依法使用公共文化设施。

  第二,对应当免费开放的公共文化设施收费或者变相收费。“变相收费”是指在免费开放上附加收费条件。如博物馆免费开放,公众进入时被要求购买鞋套,不购买就不让进入参观,就属于变相收费。目前,公共文化设施提供的非基本服务允许以优惠价格收费,但是,收费要受到以下限制:一是收费项目和标准应当经县级以上人民政府有关部门批准;二是各项收入应当用于公共文化体育设施的维护、管理和事业发展,不得像企业利润一样用于分红;三是需要收取费用的公共文化体育设施管理单位,应当根据设施的功能、特点,对学生、老年人、残疾人等免费或者优惠开放。

  第三,收取费用未用于公共文化设施的维护、管理和事业发展,挪作他用。

  “挪用”是指国家工作人员利用职务上的便利,将公共文化设施收取的费用,挪作他用。国家工作人员有挪用行为,但情节轻微,造成的损失不大,依照刑法的规定尚不构成犯罪的,属于一般违法行为,应追究行政责任。如果挪用本单位资金归个人使用或者借贷给他人,数额较大、超过三个月未还的,或者虽未超过三个月,但数额较大,进行营利活动的,或者进行非法活动的,则依据刑法以挪用公款罪追究刑事责任。

  (解读人:吕芳,中国政法大学政治与公共管理学院教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员)

  (解读人:杨永恒,清华大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任委员

  解读人:李国新,系北京大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会主任

  冯守仁,国家公共文化服务体系建设专家委员会顾问、北京市政府文化顾问

  贾旭东,中国社会科学院文化研究中心研究员、常务副主任,国家公共文化服务体系建设专家委员会委员

  巫志南,上海社科院研究员、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员

  金武刚,华东师范大学经管学部教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员

  杨永恒,清华大学教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会副主任委员

  吕芳,中国政法大学政治与公共管理学院教授、国家公共文化服务体系建设专家委员会委员)

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